财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（以下简称《意见》）近期印发，为政府和社会资本合作（PPP）存量项目的建设与运营划定新方向。

作为保障 PPP 存量项目规范、公平、透明运作的核心环节，资产评估在项目转型、股权转让、价格调整和期满移交等关键节点的作用愈发凸显。

重塑行业定位

《意见》的出台，标志着存量 PPP 项目进入规范化发展的新阶段。《意见》多次强调要“依法进行资产评估 ”，并将其作为确定合作条件的核心依据。这一表述背后传递的政策信号，成为行业关注的焦点。

北京中泽融信管理咨询公司总经理赵仕坤表示，《意见》以高质量发展为总要求，坚持问题导向，通过分类施策的精准化管理手段，系统性地解决 PPP 存量项目在建设、运营、融资、履约等方面遇到的现实困境，而资产评估的反复提及，不仅明确和突出资产评估工作在 PPP 合作过程中的重要地位，更释放出三大关键信号。

一是强化法治与合规是底线。所有涉及国有资产和公共利益的 PPP 交易，必须严格遵循资产评估法及相关国有资产管理规定。任何绕过法定评估程序、低估或高估资产价值以谋取不当利益的行为都将被严格禁止。这为净化市场环境、保护各方合法权益筑牢防线。

二是市场化定价是方向。资产评估的核心是发现价值，为价格谈判提供基准。政府不再简单地以“红头文件 ”或行政命令的方式主导定价，而是通过引入独立的第三方评估建立一个更加公平、透明、市场化的价格形成机制。这对稳定社会资本投资预期至关重要。

三是全周期管理是核心。PPP 项目资产价值会随运营状况、市场环境、技术迭代动态变化，资产评估也从一次性静态动作转变为贯穿全流程的动态管理工具。

在他看来，资产评估已成为 PPP 存量项目全生命周期管理的必选项和关键项，尤其在资产管理、交易、定价、移交等环节，更是不可或缺的“钥匙 ”。

北京国融兴华资产评估有限责任公司董事长赵向阳则从项目实施阶段的差异性角度补充分析。他认为，根据《意见》要求，不同阶段的资产评估虽存在可选项与必选项之分，但无论何种定位，其对项目来说都是非常关键的工作。

例如，在 PPP 项目的“存量+增量 ”“TOT（转让—运营—移交）”项目实施中，资产评估是必选项，直接关系到项目总投资规模、项目实施合理性及政府和社会资本方合作的公平性等；在拓宽收入渠道、盘活闲置低效资产以实现降本增效的过程中，资产评估同样必不可少；当项目面临提前终止合作、应重大事项需求等需要处置部分资产时，资产评估能同时保障国有资产安全与社会资本合理利益；而在项目移交期，资产评估不仅要确定资产价值，还需评估资产完整性与可用性，为政府在项目入账、资产承接运营等方面给予指引。

全周期深度参与

在 PPP 存量项目从建设到运营的全周期中，资产评估贯穿始终，尤其在 TOT等存量项目模式中，更是深度嵌入关键决策环节。

谈及资产评估在 TOT 项目中的核心价值，赵向阳表示，资产评估贯穿项目全程，直接决定项目能否按 PPP 模式实施、项目总投资规模，还能依据评估的项目收益情况确定资本金比例与银行融资金额，其过程与结果是 TOT 项目的重要决策依据。

赵仕坤进一步细化资产评估在 TOT 项目关键决策节点的具体应用。在初始转让定价（T—O）阶段，资产评估的核心是确定转让标的“公允价格 ”。高质量的评估报告直接关系项目投资回报率与公共服务价格水平。进入运营期，若社会资本方因自身战略调整、资金需求等原因，需要转让其持有的项目公司股权，资产评估需要对项目公司进行整体价值评估。既要考虑存量资产，又要评估其当前的运营效率、盈利能力、剩余合作年限现金流折现，为股权交易对价提供依据；项目公司开展资产证券化等再融资活动时，底层资产价值评估同样关键。当运营期出现政策法规、技术标准、市场需求重大变化需调整合作条件时，要对新增投资价值、运营成本变化进行评估，为协商合理回报水平与价格补偿机制提供客观依据。

而在合作期满或提前终止的移交（O—T）阶段，资产评估不仅要判断资产是否符合合同约定的性能标准与完好状态，作为违约赔偿或维修成本计算依据，还要能确定政府方对社会资本剩余投资或资产净值的补偿金额，同时评估后的资产价值也是政府方将收回资产纳入国有资产管理体系、登记入账的依据。

在实际操作中，资产评估机构面临诸多挑战。赵向阳指出，TOT 模式适用行业广泛，要求评估师深入了解不同行业，具备丰富评估经验以精准把握经营权评估；采用收益法评估时，评估师需清晰掌握资产运营情况，包括历年收支、未来运营潜在问题及影响收入的因素；经营权评估中，折现率、价格调整机制等参数取值需有据可依，以确保评估价值公允。

赵仕坤则从更深层次分析挑战。其一，评估机构给出的评估价值是基于特定假设和方法的理论值，而 PPP 交易双方追求的是商业价格。若评估采用的现金流预测脱离当地政府支付能力或市场需求，高价值无法转化为可行交易，这要求评估师不仅具备评估技术，还需理解 PPP 复杂交易结构并作出合理判断。

其二，PPP 项目评估尤其是采用收益法时，其结果对折现率、收入增长率、运营成本等关键参数的敏感度极高。而这些参数的选取是政府与社会资本博弈的焦点，评估机构需在利益博弈中保持独立、客观、公正，选取兼具理论依据与市场接受度的参数，是对其专业能力和职业操守的巨大考验。

其三，多数 PPP 项目资产具有唯一性、地域性和垄断性，缺乏可比交易案例导致市场法应用受限，收益法又高度依赖长期、稳定的历史运营数据与对未来的可靠预测，而部分存量项目早期管理不规范，数据不完整、不准确，给评估工作带来极大困难，要求评估机构具备强大的建模和分析能力，在“信息孤岛 ”上做出可靠价值判断。

守牢国有资产红线

《意见》特别强调遵守国有资产管理规定，“守住防止国有资产流失 ”成为资产评估工作的红线与底线。

赵向阳表示，守牢国有资产流失红线需从技术流程与职业操守两方面双管齐下。技术层面，要确保评估过程科学准确，严格履行现场勘查、市场调研、资料收集、评定估算、内部审核等所有必要程序；根据评估目的、价值类型与资料收集情况，科学选择评估方法，对不同方法结论综合分析，避免片面性；参数选取需参考公开权威数据，确保依据充分、论证可靠，使用收益法时要审慎预测未来收益、成本与增长率，充分考虑风险因素，并严格执行复核制度。职业操守层面，要坚守独立性与公正性，抵制不当干预，维护公共利益，强化风险与责任意识，对评估报告的法律责任与社会责任有清醒认知，以“ 国有资产看门人 ”的姿态，用专业与操守捍卫国家利益。

赵仕坤也认为，“守住防止国有资产流失 ”是 PPP 存量项目管理的基线，更是资产评估行业的生命线。对具备持续经营能力与现金流产出的 PPP 项目，优先采用收益法，将成本法、市场法作为参照验证工具，形成“一主两辅 ”体系。参数确定需秉持“审慎客观、有据可查 ”原则；收入预测需结合历史数据、区域规划、人口增长、同类项目情况综合判断，并进行敏感性分析；成本预测要研究项目技术特性与运营模式，参考行业标杆，考虑技术升级与人工成本上涨因素。程序上则要严格遵守“法定程序、充分披露 ”原则，履行立项、备案或核准等法定程序，评估报告需详尽披露过程、假设、参数与限制条件，确保透明度与可追溯性。

面对行业新要求，他建议资产评估机构从价值发现者向综合价值管理者转型。一方面，提升“PPP+行业 ”的多元复合知识能力，在掌握评估技术基础上，深入理解 PPP 合同结构、风险分配、融资模式、绩效考核和移交机制等知识，同时熟悉交通、环保、医疗、养老等不同领域项目的运营特点与价值驱动因素。

另一方面，构建并强化“大数据+模型 ”的分析能力，积极运用大数据和人工智能技术，建立涵盖财务、运营、交易等各类信息的数据库，为参数选取提供实证支持，开发更精细化的评估模型，引入情景分析、蒙特卡洛模拟等工具，量化呈现不确定性风险。

此外，强化“沟通谈判+争议解决 ”的咨询服务能力，以评估结果为起点参与争议解决，协助政企双方沟通谈判、弥合分歧，开展绩效评价与中期评估，为项目整改提供专业支持，在拓宽业务边界的同时，为 PPP 存量项目健康发展贡献力量。

作者：吴进

来源：《中国会计报》2025 年 9 月 12 日 8 版